特色、类型与发展——德国高等教育体制中的私立大学与教会大学
王兆义
长期以来，德国高等教育体系以其对经典大学理念的继承（以综合大学为代表）和对应用导向新型高校办学理念的发展（以应用科学大学为代表）为人熟知。这一“旧”一“新”两种看似对立又能和谐“共存”的办学理念形塑了德国高等教育最主要的类型特色，为我们充分认知世界高等教育发展的“复调性”[1]提供了绝佳的案例和模板。实际上，从经费来源这个层面上看，德国大学可分为三类：公立大学、私立大学、教会大学，其办学经费分别来自政府、民间（包括私人、企业、协会、基金会等）以及教会组织。从规模上看，截至2021年，德国共有420所高校，其中公立高校272所，私立大学110所，教会大学38所[2]。可见，私立大学和教会大学是德国高等教育体系中不可忽视的组成部分，但由于研究自觉和研究资料的缺失，目前国内对这两类学校的研究尚显缺乏。本文即结合有关数据和资料，对这两种学校进行基本的介绍，并简要讨论二者的办学特色和在发展中面临的主要问题。
一、私立大学是德国高等教育体系中的“活跃分子”
与英美等国家有所不同，长期以来，德国大学始终以公立高校为主，私立大学的历史并不长。从19世纪初到1990年前后长达一个半世纪的时间里，德国只建立了不到20所私立大学。20世纪90年代以来，随着欧洲高等教育一体化、“博洛尼亚进程”以及德国高等教育管理体制改革的推动，私立大学获得了长足的发展，其中最具活力的就是私立应用科学大学。图1显示了历年来德国私立大学的规模，在21世纪的20年内，德国公立高校仅仅增加了5所，私立大学则增加了63所，几乎每年都有私立学校撤销和新建。在2010到2019年的10年间，私立大学的学生规模从95000人猛增到244000人，在所有高校学生的占比由4.7%增加到8.5%[3]。可以说，私立大学在数量和规模上的扩张是德国高等教育体系进入21世纪以来最显著的动态现象，也是当下德国高等教育体制中最活跃的改革性因素。
图1：历年德国私立大学数量（根据德国联邦统计局2021年《教育与文化》报告数据制作，见Statistisches Bundesamt.Bildung und Kultur:PrivateHochschule[EB/OL].(2022-04-21)[2021-01-14]. https://www.destatis.de/DE/Themen/Gesellschaft-Umwelt/Bildung-Forschung-Kultur/Hochschulen/Publikationen/Downloads-Hochschulen/private-hochschulen-5213105197004.pdf?__blob=publicationFile.）
私立大学中大多为应用科学大学（95所），私立大学尤其是私立应用科学大学的发展一定程度改变了德国长期以来形成的由国家举办高等教育的传统态势，为其高等教育多样化和平衡发展打下了基础。除此之外，从2020年开始，德国巴伐利亚州已经开始酝酿通过修改州高教法的形式完成对辖内高校的一揽子改革，其中一个重要的内容就是接轨英美等国家的做法，鼓励高校的市场化行为，放宽对公立大学财政、师资等方面的限制，为它们提供更多的自治空间，同时高校也应在资金筹措方面承担更多的责任空间，这一被该州科学与艺术部长希尔布勒（B. Sibler）誉为“德国境内独一无二的系统变革”[4]的改革计划一问世就受到了高度的关注和激烈的讨论，反对者甚至不顾“新冠疫情”的影响，上街游行抗议。有人将其称为德国高等教育的“私有化”或“企业化”大加攻讦，认为其破坏了德国高等教育的优良传统[5]。无论最终的结果如何，应用科学大学在德国高等教育私有化改革方面极有可能是首先涉及到的高校类型[6]。在图2公立、私立及教会三种类型的应用科学大学的比例中，可以看出，私立应用科学大学已经占到了应用科学大学总数的近一半，在规模上与公立应用科学大学可谓平分秋色。私立应用科学大学的迅速成长以及公立应用科学大学的私有化改革，有可能成为德国高等教育体制改革的又一重要动向。
图2：德国应用科学大学的类型结构[7]
1、法律定位
按照德国高等学校框架法（Hochchulrahmengesetz）规定，经过国家认证的私立大学享受与公立高校的同等待遇，国家承认私立大学的基本条件如下：（1）教学的目标是为学生“从事某种职业活动作准备”（这与其他类型的高校一致）；（2）开设“一系列平行或相互衔接的专业”；（3）招生条件与公立高校通行的条件相一致；（4）专职教学人员的聘用与公立高校相应的教学人员的聘用条件一致；（5）机构成员从事教学行为时应秉持的规范参照公立高校的相关规定[8]。在此基础上，各州高等教育法对私立大学的法律地位、师资配置、课程设置、招生条件、办学资金、基础设施等方面进行了操作层面的规定，总体来说，除个别条款外，各州对私立大学的法律定位基本相同。
2、私立大学的办学特色和发展优势
正如前文所述，私立大学的主体类型为应用科学大学，因此它更多被视为公立大学（尤其是综合大学）的补充。在专业设置上，私立大学的专业近七成分布在就业前景较好、毕业条件相对宽松的经济、法律和社会学科等“热门”领域，其次为医学相关学科（14%）和技术类学科（13%）；而公立高校的专业分布首先为技术类学科（41%），其次为经济、法律和社会学科（34%），第三位则为人文学科（13%），具体如图3所示。在办学规模上，与动辄几万学生规模的公立高校相比，除极个别学校外（如德国埃森经济管理应用科学大学FOM Hochschule für Oekonomie & Managemen在校生超过5万人，为德国规模最大的私立大学），私立大学的规模普遍较小，学生规模的中位数仅为900人左右，甚至有11所学校的学生人数在200人以下，24所学校的学生人数为200-500人[9]。因此，在师资规模相对恒定的情况下，私立大学的师生比远远高于公立高校，授课方式多为小班化的“研讨课”（Seminar），学习计划和课程安排更为紧凑，学生和教授之间的交流机会也远远多于公立高校。在经费来源上，私立大学的75%的经费来自学费收入，12%的经费来自第三方科研经费及社会捐助，11%的经费来自经营性收入，政府拨款仅占2%，而公立高校的经费超过七成来自政府拨款[10]。此外，由于在机构设置上相对灵活，私立大学的行政管理效率也相对较高，每年会根据人才市场的需求变化及时地对专业的增设、撤销等进行适时地调整。在招生录取上，私立应用科学大学的条件往往较为宽松，还能根据不同人的学习需求提供远程函授、半工半读等多样化的培养模式，在一定程度上受到了后进学生、大龄学生以及国际学生的欢迎。
图3：德国私立大学与公立高校的专业分布对比[11]
3、对私立大学的认证管理
2000年1月21日，德国科学委员会（Wissenschaftsrat）出台了《关于认证私立大学的建议》（Empfehlungen zur Akkreditierung privater Hochschulen），要求从制度上明确私立应用科学大学的考试和学位授予权应归属于国家，对私立大学的办学条件、组织机构、程序、认证的有效期以及前溯审批承认程序的关系进行了明确的界定[12]。一定程度上，正是由于私立应用科学大学的快速发展，才促成了高等教育认证制度在德国的迅速推行。在这个过程中，带来两个积极的信号：一方面，藉以专业评估与认证，政府在发挥对高等教育监督和引导的作用时，角色和任务更为明晰，一定程度上实现了“职责松绑”；另一方面，大学通过来自外部的认证和评估，逐步形成了内部的质量文化[13]，也实现了治理改善与质量提升。由专业认证代理机构与认证委员会共同构成德国高等教育认证的评估组织，而德国联邦教研部、大学校长联席会议以及各州文教部长会议主导下的包括私立大学在内各类高校则构成了德国高等教育认证的参与主体，多方的参与构成了一个框架型的组织架构，具体如下图所示。
图4：德国高等教育认证组织架构[14]
由于私立大学的办学主体不受政府管辖，对这类高校来说，主要依据各州的《高等教育法》，从学术管理的角度，通过建立认证制度的方式对他们的办学条件、办学手段以及办学质量进行规范。只有经过“国家认证”的私立大学，才可以进入德国大学联席会议每年公布的“高校指南”名单中，因此即便这种认证是私立院校自愿参加的，且认证也是由第三方执行，对私立大学的认证管理也具有很强的权威性，受到社会的广泛认可，许多学校将“国家认证”的标志放在了学校网站的显著位置。
4、面临的主要问题
首先，许多科研、资助的项目的招标大多面向公立学校，在资源的获取上，私立应用科学大学始终面临着公立学校、政府等多方面的不公正待遇。其次，生源竞争激烈，近年来，德国私立大学数量不断增加，在私立大学注册的一年级新生由 2005年的1.4万人增加到2015年的4.2万人，翻了三番。此举一方面大大加剧了私立大学间的竞争压力，另一方面也如前所述降低了私立大学获得国家资助的可能性。从数据上看，从2017年到2019年的三年间，就有近10所私立大学停止办学或被撤销了国家认证[15]。第三，收费问题始终困扰着私立大学的发展，与公立学校不同，德国私立大学需要通过收取学费维持盈利，学生基本都要缴纳学费，缴纳的金额远超公立大学，以哥廷根私立应用科学大学工商管理专业（BWL）为例，该专业收取的费用包括一次性注册费420欧元、考试费1000欧元/专业、学费700欧元/月，如果是外国留学生还需缴纳额外费用[16]。收费过高也限制了私立大学获得更好的生源，成本与质量成为了一把始终悬在这些高校头上的双刃剑。
二、教会大学是德国高等教育体系的有力补充
早期德国大学的创立和发展正是建立在宗教改革的基础之上，无论是天主教大学还是新教大学都在德国高等教育早期发展史中扮演了非常重要的角色，当时所有的大学都设有神学院，它们为哲学、社会学以及自然科学在德国的发展提供了初期的组织保障。30年战争后，德国经济衰退，市民力量减弱，贵族军事力量显著增强。为体现贵族身份，他们除了雇佣家庭教师，还建立了只面向贵族的学院，这就导致教会大学地位的下降，贵族建立学校促使更加现代化的教学内容在大学中出现，奠定德国教育转变的基础。天主教大学于19世纪初作为对高等教育世俗化的回应应运而生，而新教大学则是20世纪初以来的产物。
二战结束后至20世纪90年代以前，教会大学与私立大学在办学主体上都属于“非国立”高校，二者组成了“德国私立大学联盟”（Verband der privaten Hochschulen，VPH）[17]。随着私立大学的快速发展，逐渐形成了自己的办学特色，才在类型特色上与教会大会“分道扬镳”。截至2021年，德国共有国家认可的教会大学38所，其中13所为具备博士授予权的综合性大学，17所为应用科学大学，其余8所为艺术及音乐高校，每年招收的学生大约为2900名，超过一半的学生就读于社会工作相关的学科1。
1、法律框架
根据魏玛宪法的精神，除了按照联邦及各州《高等教育法》的有关规定外，教会大学在人事、校务管理等方面同样受到所在教区教会自决权的制约，而在经费管理上，则被纳入到私立大学等非国立高校的法律框架中。在此基础之上，高校的学术自由和宗教自由被赋予同等重要的法律地位，二者也被贯穿到了高校质量保障体系和专业认证制度中，即教会大学同样也需要获得国家认证，但相应的认证机构和认证程序不同于其它类型的高校。在涉及宗教职业人才培养的过程中，地区教会同样也要参与考试管理、资质授予等环节。
2、办学特色
从专业设置来看，受到宗教世俗化的影响，教会大学的专业由传统宗教领域扩展至社会学、文化学、国别学、教育学等多个学科，这些学科通常为人文学科，而且是在社会工作领域中围绕宗教学研究、宗教传播以及宗教教育来构建的。值得注意的是，教会大学的学生超过7成为女性，这正与这些学校的专业设置有关，在德国，社会工作领域中的女性从业者比例也大约为7成左右[18]。以德国巴伐利亚州艾希施泰特天主教大学为例，该校系有博士授予权的综合性大学，在校生约5000人，设有语言文化学院、哲学与教育学学院、数学与地理（教育）学院、历史与社会科学学院、神学院、经济学院、宗教教育与教会教育学院与社会工作学院共8个学院，具体学生分布如下表所示。从发展策略来看，首先，结合近年来其他同类学校的改革动向，可以看出，正如其宗教世俗化的发展策略，德国的教会大学也在逐渐淡化其宗教色彩，促进办学的多样化，努力回应当下社会发展的新需求。其次，德国教会大学虽然普遍规模不大，综合影响力有限，但特别专注于在地化和区域化发展，充分利用宗教网络开发校友资源和学校发展资源，由于其经费来源大部分来自社会捐助，在这个层面上，教会大学也是社会捐助参与办学的范本。从社会认可度上来看，大部分的教会大学不收取学费，还为学生提供较为完备的资助体制和就业辅导体系，因此受到寒门宗教子弟的青睐，也在一定程度上减轻了联邦州在高等教育投入上的负担[19]。在教会大学中还可以清晰地观察到宗教代际传承现象，即就读于教会大学的学生大多来自宗教背景家庭。
图5：艾希施泰特天主教大学各专业领域学生分布情况[20]（图中为百分比，右侧括号中为具体人数）
3、认证管理
对教会大学的认证同样是在高等教育认证体系的架构中进行的，除了认证机构有所不同之外，基本做法与私立大学之间没有大的区别，此处不再赘述。
4、发展困境
德国教会大学在世俗化的过程中首先面临的是社会认可度的问题，事实上，如前文所述，教会大学的专业设置看似朝着多样化的方向发展，但始终还是围绕着教会相关的工作去培养人才的，其毕业的学生基本上也是在教会及其链条机构从事工作，教会大学在非教会相关专业的社会认可度还需有一个较长的接受过程，这也造成了教会大学在国际化方面普遍低于其他大学。第二方面，教会大学的学术自治和教区教会管理权之间始终存在着一股张力，教会大学里的教师同样也要受到教会法和其他宗教法条的制约，其“学术自由需要被置于教会权利下考虑”[21]。近年来，不少教会大学中发生的重组、合并、停办等重大变革，其根本的动因往往不是来自学校内部治理的需要，而是涉及教区的调整和统筹。第三，德国教会大学群体的类型调和问题，38所教会大学的办学载体既有罗马天主教会（römisch-Katholisch），也有新教教会（evangelisch），还有所谓的自由教会（freikirchlich）；在院校类型上，既有具备博士授予权的综合性大学，也有应用科学大学和艺术/音乐专业学院。这些学校承载不同教派、教区以及社会捐助者的利益，各自为政，各念其经，很难在学科学位改革、特色化发展的方面形成合力，也很难在社会中产生较大的综合影响力。
作者简介：王兆义，江苏建湖人，教育学博士，浙江科技学院德语国家研究中心/中德应用型大学研究院副研究员，主要研究方向为应用型高等教育，中德高等教育比较研究等。
参考文献
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[8] Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz.Hochschulrahmengesetz[EB/OL].(2019-05-21).https://www.gesetze-im-internet.de/hrg/.
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