德国研究、创新和科技实力评估报告（2024年）
编者按：对德国联邦政府而言，2023年是充满挑战的一年：乌克兰危机尚未结束、以色列加沙冲突升级、能源危机、经济衰退等关键词，成为政坛的热门词汇。尽管如此，技术和创新主导的经济和社会的可持续发展政策的重要性，仍不容忽视。唯有不断推动社会转型，才能为长久的经济稳定繁荣奠定基础。有鉴于此，德国“研究和创新专家委员会”在《德国研究、创新和科技实力评估报告（2024）》（Gutachten zu Forschung, Innovation und Technologischer Leistungsfähigkeit Deutschlands, 2024）中，系统回顾总结了2023年德国在科技创新领域取得的成就，并分析了未来可能面临的挑战。
德国“研究和创新专家委员会”（Expertenkommission Forschung und Innovation, 缩写：EFI）是一个由相关领域的多名专家组成的专业委员会，负责向联邦政府就教育、科研和创新这三大主题提供科学的政策建议和咨询。从2008年起，每年三月初，该委员会都向联邦政府提供一份关于研究、创新和技术绩效的报告。对德国联邦政府而言，2023年是充满挑战的一年：乌克兰危机尚未结束、以色列加沙冲突升级、能源危机、经济衰退等关键词，成为政坛的热门语词。尽管如此，技术和创新主导的经济和社会的可持续发展政策的重要性，仍不容忽视。唯有不断推动社会转型，才能为长久的经济稳定繁荣奠定基础。有鉴于此，EFI在《德国研究、创新和科技实力评估报告（2024）》（以下简称“《报告（2024）》”）中，系统回顾总结了2023年度德国在科技创新领域取得的成就，并分析了未来可能面临的挑战。鉴于联邦政府即将大选换届，《报告（2024）》还对德国未来在相关领域的长期发展做了简要展望。该《报告》分为两章，以下简述相关章节的要点内容。
一、当前的发展与挑战
本年度《报告》的第一章，紧扣关键词“研究和创新政策”（Forschungs- und Innovationspolitik, 缩写：F&I-Politik），对目前德国联邦政府在科研和创新领域的政策进行了评估和分析。主要分为三节，依次是“研究和创新政策的转变” “目前研究和创新政策评述”和“措施效果分析”。
01研究和创新政策的转变
能源转型、流动性转型、经济和社会的数字化以及可持续农业的创建与发展，仍是本届联邦政府在制定未来科技研究发展战略时，重点予以考量的核心议题。EFI认可本届政府在制定政策方面所取得的进展。然而，鉴于地缘政治、国际形势的诡谲多变，叠加德国国内在政治、民生领域所面临的张力，专家们建议，面对当下的国内和国际现状，仍有必要制订和推行一系列短期政策，以有效管控风险和危机。
首先，《报告（2024）》指出，本届政府在制定科技领域创新政策时，面临的一项最大挑战，就是财政预算的压力。众所周知，科技创新转型涉及诸多学科领域，牵涉不同社会阶层，推动科研创新需要政府、社会各界的大量资金投入。在俄乌冲突尚未解决、加沙地带局势日趋紧张、全球能源和经济危机进一步加剧的背景下，如何持续为各项创新措施筹措和注入资金，成为本届联邦政府面临的一项重要挑战。《报告（2024）》指出，目前在气候转型、数字化转型方面，仍存在近600亿欧元的资金缺口。
此外，《报告（2024）》指出，三年前在制定相关科技创新转型政策时，德国经济和社会条件尚可，但鉴于目前较大的地缘政治压力和军事援乌支出，专家委员会担心，这些不利因素会在短期内对德国的科技和创新转型产生负面影响。因此，委员会建议，从以下五个方面进行长远考量：
第一，在制定短期目标时纳入长远的愿景规划。例如在制定涉及国家安全、工业结构调整、人工智能应用的长期政策时，不应回避真实存在的结构性变化，而应用长远眼光予以斟酌和考量。有鉴于此，《报告（2024）》曾提出“构建自主创新结构”的建议，至今仍有重大的参考意义：类似策略会让德国在外资企业撤离德国时，仍保有独立自主的科研创新能力。
第二，在制定转型措施时要始终将社会补偿纳入考量。如何在气候变化的大背景下，在制定气候友好转型策略时，始终将社会分配过程中的弱势群体、传统工业的利益纳入补贴视野，仍是决策者理应考虑的重要环节。《报告（2024）》指出，该领域一个典型的反面例子就是之前推行的《建筑能源法》（Gebäudeenergiegesetz）。该法案在制定时，并未充分考虑低碳转型过程中的社会意愿并提供合理的财政补贴，因此在一定程度上造成一种负面的“双重监管”局面，阻碍了德国社会的低碳转型进程。又如在传统的煤炭产区，如何更高效地启动传统能源行业从业者的培训和再就业进程，也是需要重新审视的内容。
第三，在财政支持之外，结构转型也需要更多维度的助力举措。例如在医疗和药物研究领域，通过适当放松行政管制来加速转型变革进程；又如提高初创企业的行政审批效率；再如改善和提高企业发展的框架条件，等等。
第四，寻找经济上的创新解决方案，令社会参与成为可能。《报告（2021）》曾为以市场为导向的政策制定提供过转型建议。时至今日，这种以市场导向为主的转型，面临一种新的挑战：如何在国家财政支持和市场主体投资之间维持创造性平衡。倘若能提高社会主体和市场主体更广泛关注和经济支持，将更快推动德国的经济和技术转型进程。
第五，长久地确保人力资本的持续供给。众所周知，大规模的技术和经济转型需要高素质的人力资源。相关诸多领域的专家学者和高素质从业者，都将极大推进德国社会和技术的转型进程。如何持续改革德国现有教育结构，提升德国教育的国际竞争力，从而为经济和技术转型提供稳定的智力支持和人力资源，也是联邦政府应长远着眼的考量维度之一。
《报告（2024）》指出，尽管在经济和技术转型上，德国仍面临不少挑战，但作为欧盟以及世界范围内的技术领导者之一，德国应将现存挑战视为机遇，抓住经济和技术转型的关键机遇期，进一步巩固和提升德国的国家实力和国际影响力。
02目前研究和创新政策评述
委员会专家一致认为，本届政府基本上胜任繁复的各类政务。但需要指出的是，在制定面向未来的发展战略时，部分使命可能未必能在某届政府的有限任期内实现。有鉴于此，本年度《报告》的重点之一，是提供着眼长远的发展策略和勾勒未来愿景。专家委员会主要从以下七大维度进行评估和建议：
第一，落实未来战略，全力履行使命。
本届联邦政府在2023年提出了德国未来发展战略的六大主攻领域：气候、能源、自然资源、物种多样性保护、物流和原材料获取。专家委员会认定，截至目前，本届政府在上述六大领域均取得了一定程度的积极成果。尽管如此，仍存在两大潜在挑战，有待新一届政府进一步关注，即相关领域核心技术团队的构建和充实，以及各项战略在落实过程中的时效性。
第二，引入贴近时代要求的政策法规。
在经济和技术转型过程中，法条规章的制定，往往具有试验性质。因此，如何在具有开拓实验性质的法条和既定法律体系之间维持巧妙的平衡，仍是未来政府面临的巨大挑战。在制定符合经济和技术发展新现实的法条进程中，如何将政治风险、社会效益和创新元素统筹融合，仍是德国在未来很长一段时期面临的挑战。
第三，《自由创新法案》仍未充分履行。
2023年年底，联邦政府曾通过《自由创新法案》（SPRIND-Freiheitsgesetz），旨在为从事突破性创新的行为主体提供金融支持。专家委员会认为，目前该法案在施行上仍存在不足，在资助初创企业的过程中，仍有一定程度的政治干扰，从而影响相关科技创新企业获得必要的资金支持。
第四，保持“德国转型和创新署”（Deutsche Agentur für Transfer und Innovation，缩写：DATI）的开放性。
该项目的核心目标在于，在科研院所、研究机构和以企业为代表的市场主体之间，建立起长期的合作伙伴关系。截至目前，已取得一定成效，但专家委员会建议，在可预见的未来时期，扩大项目资助对象的申请范围，以推动研究机构和市场主体之间在更广泛领域的深入合作。
第五，持续推动以科研为基础的中小型企业发展。
自2020年1月起，联邦政府提出通过简化税收程序来提升经济领域增长机遇的倡议。该倡议的核心主旨在于，为具有科研创新力的企业提供一定程度的税赋减免。然而，目前对于员工数量较少的中小型企业，该项倡议的实施效果仍有待优化。不少极具科研创新潜力和实力的中小型企业，仍未充分享受到更为优惠的税收减免政策。有鉴于此，如何在未来的税法改革过程中，让这部分科研创新力较强的初创团队获益，也应是未来政策制定者的核心考量。
第六，加速“知识产权”转化进程。
目前德国在“知识产权”转让领域的效率仍有待提高。如何推进和加速科研创新向经济成果的转换，仍是未来德国在制定科研和技术转型战略时的重要考量对象。
第七，消除军事和民用科研创新领域之间的隔阂。
军事技术和民用技术创新的融合，已成为科技创新领域的重要推动力：全球定位系统、互联网都是典型代表。许多技术创新源于军事技术研发，后来延展至民用领域。受益于国家资助，军事研发往往具备民事科研企业没有的创新潜力。鉴于现时的地缘政治危机和国际环境，专家委员会建议，更有效地整合军事技术研发和民事科技创新企业的合作，以加速科学和技术创新进程。
03措施效果分析
《报告（2024）》指出，过去三年，德国政府和经济界投入研发费用达到1340亿欧元，约占国内生产总值的4.1%。这一投入也获得了良好回报：欧洲最具创新实力的16家企业有9家来自德国，2020—2023年，德国劳工市场产生了11.6万个与研究有关的新就业机会。
《报告（2024）》指出，在国际范围内，德国中小企业仍面临创新投入较少、创新密集程度不足等负面因素。报告建议，联邦政府实施的新高科技战略重点应持续兼顾技术和工艺领域和社会创新转型之间的深度融合。此外，创新科研政策方面应进一步推动数字化发展，以提升价值创造和增加就业。
二、2024年科研创新关键词
助推可持续发展的农业新技术、加快科研及创新体系内的国际人员流动、持续推动社会创新、发展人工智能，是《报告（2024）》提出的四大关键词。
01助推可持续发展的农业新技术
如何针对地域差异，结合数字技术的精细化特征，推动农业生产的可持续发展，仍是未来几年德国在农业领域的重点议题。值得一提的是，在过去十年里，在国际比较范围内，来自欧盟的智慧农业、数字农业技术的新申请专利数量要远多于美国。
02加快科研及创新体系内的国际人员流动
时至今日，德国在科技研发领域，仍占有重要地位。专家委员会认为，对全球范围内的科研和技术工作者而言，德国仍极具竞争力，吸引全球各地的科研和技术人员。在德国现有的科研体系中，国际合作与交流的意义日益重大。在德国出版的国际合作科研出版物的数量和质量仍具有领先优势。
03推动社会创新：应对社会挑战的基本要素
《报告（2024）》认为，在应对重大社会挑战，如气候变化、人口老龄化、技术和数字化方面，推动个人和集体的深入融合，仍是未来长远发展战略中的重要一环。
04发展人工智能
《报告（2024）》简述了德国在人工智能开发领域的国际竞争力。目前，美国和中国在该领域中占据主导地位，以德国为代表的欧盟国家则相对落后。如何在未来发展策略中，以欧洲价值观为基础（如反歧视、隐私和数据保护），构建出一套符合欧盟和德国长远发展利益的人工智能领域发展战略，亦是未来德国发展战略中的重要一环。
