提要：在知识经济与数字化转型的浪潮中，数据作为一种新型生产要素，已跃升为国家发展的核心驱动力。德国联邦政府深刻认识到数据资源的重要性，于2023年8月正式发布《德国联邦政府促进新型、高效和面向未来的数据应用的量大质优数据战略》，旨在通过一系列创新举措，从扩大数据规模、提升数据质量、充分发挥数据价值三大维度入手，制订实现德国数据战略的路线图，推动德国数据应用进入高质量发展的新阶段。
在知识经济与数字化转型的浪潮中，数据作为一种新型生产要素，已跃升为国家发展的核心驱动力。德国联邦政府深刻认识到数据资源的重要性，于2023年8月正式发布《数据应用驱动发展：促进新型、高效和面向未来的数据应用的量大质优数据战略》（Fortschritt durch Datennutzung. Strategie für mehr und bessere Daten für neue, effektive und zukunftsweisende Datennutzung.以下简称“《战略》”），旨在通过一系列创新举措，从扩大数据规模、提升数据质量、充分发挥数据价值三大维度入手，制订实现德国数据战略的路线图，推动德国数据应用进入高质量发展的新阶段。现将《战略》主要内容编译如下：
一、扩大数据规模
（一）政府和科研数据
1.推进公共数据开放
为提升政府行政效率和透明度，并为政府决策过程提供数据基础，德国联邦政府计划推进一系列措施优化公共数据的管理与推进数据开放：一是构建联邦政府数据图谱及建立机器可读数据池，用以展示各部委及其职能部门的元数据，从而增强数据的可见性与透明度，为决策过程提供数据基础；二是实现跨部门数据共享，整合现有数据平台，如联邦统计局信息平台等，优化行政管理；三是建设对公众开放的数据概览网页，采用标准化元数据目录，促进数据跨格式、跨用户群体及跨空间的应用。
2.强化数据开放的法律及政策支撑
强化相应的法律及政策保障是推进数据开放的基础。联邦政府拟将现行信息自由法升级为联邦透明法，统一法规，保障公众对政府公共数据的访问权。同时，建立数据存储库，明确数据开放标准，确保数据符合“四可”标准（可检索、可访问、可交互、可再利用）。此外，加大公共数据发布力度，提升数据数量与质量，激发创造潜力，应对未来挑战。例如，开放交通流量及基础设施数据，促进可持续交通发展，并通过数据研究中心加强公共部门与外部研究机构的数据共享与交流。
3.推进政府资助科研项目的数据开放
德国政府正积极推进受联邦资助的科研项目研究数据的开放与利用。为此，政府将全面审查项目资助条款，确保在充分保护个人隐私、商业机密、知识产权等合法权益的前提下，实现科研项目收集或产生的原始数据、处理数据及元数据的公开与再利用，同时兼顾艺术和文化领域的发展需求。此外，确保所有公开的科研数据符合可检索、可访问、可交互、可再利用的“四可”标准，以提升数据的可用性和价值。为促进科研数据的共享与流通，政府计划制定与欧盟及国际兼容的统一数据标准，制定“科学用途文件”，明确科研数据共享的原则、方式和范围。同时，政府还将在科研项目合同中引入统一的数据开放标准，以确保研究数据提供者的相关权利得到切实保护。
4.为公益性数据的开放制定框架
为实现数据共享，保障数据开放及获取的公平性，公共部门对企业数据的访问需遵循有效、适度及有针对性的原则，并参照《数据法》中关于紧急情况的条款执行。在《数据法》框架内，私营企业在商业活动中产生的数据，应可被用于公益目的，尤其是在自然灾害等紧急特殊情况下。政府在使用企业数据时，将充分考虑各方利益平衡，为此制定和完善相关法律及保护措施，在确保数据有效利用的同时，全面保护企业和个人的合法权益，如信息披露义务、商业机密保护、投资保障以及责任与补偿机制等。
5.推进科研数据开放
为提升科研数据的利用效率，德国联邦政府计划出台科研数据法，旨在优化并简化公共与个人研究数据的获取流程，促进不同数据集间的互联互通。该法将允许在安全环境下使用匿名数据，并推动匿名及非个人数据在公益性研究上的共享。同时，将依法严格保护知识产权和商业秘密，实施有效的责任法规，并制定公正的赔偿机制。
（二）个人和企业数据
1.推广示范合同及优秀实践案例
为提升公司、社会、机构和消费者等数据流通的安全性，降低运营成本，政府将推广数据保护和信息技术安全法规应用经验，示范数据处理与获取途径及流程，推进示范合同（及附加条款）与优秀实践案例的普及，并加强在欧盟范围内的宣传。
2.构建数据经济投资框架
数据生成、处理、提炼、质保及流通，以及数据使用权管理、使用监督、数据技术基础设施建设和非开放数据合同管理均需高昂成本。为确保企业投资具有收益性和规划性，政府需优化投资环境，构建数据经济投资框架，提升德国在数据经济投资方面的吸引力。
3.利用反垄断法推动数据共享
数据开放和共享对促进经济竞争以及加速产品、服务与商业模式创新具有巨大潜力，德国联邦政府拟借助反垄断法，促进数据共享，助力企业间数据合作。德国和欧盟需要在反垄断法的框架下，为数据开放和共享提供法律保障，必要时完善相关法律。同时，严厉查处数据市场中的封闭数据孤岛现象，消除其对数据共享和数据市场竞争的阻碍。
4.推进医疗健康数据开放
为提升医疗服务和公共健康水平，政府着力推进医疗健康数据开放，简化数据获取流程。借鉴其他欧盟国家经验，依据《医疗保健数据使用法》，实现数据标准化和统一化，构建分散互联的数据研究基础设施，推广电子病历，鼓励数据二次利用，引入数据匿名化研究措施。
5.强化数据保护
政府致力于在保障个人数据安全基础上，推动创新、用户友好且负责任的数据开放。优化统一数据保护法律法规，建立统一的数据保护监管机制。依托《通用数据保护条例》开放条款，制定现代化《员工数据保护法》，提升法律清晰度与管理便捷性，有效保障员工个人权利。同时，促进匿名、假名、混淆、零知识加密及数据合成等隐私保护技术的发展应用，为企业、研究人员及社会各界提供实践性指导，确保其更好地履行数据保护法律义务。
6.重视数据安全
联邦政府高度重视数据安全，全面推行“以设计实现安全”原则，即确保数据安全意识从技术系统开发的设计理念开始，贯穿其全生命周期中，特别是在政府产品和服务中，必须高度重视。政府将自我约束，并为私营企业制定相关规则。同时，采取低风险、易执行、可靠的审查与合规认证措施，提升数据处理的可靠性、可追溯性和透明度，增强公众与企业对数据处理安全性的信任。
二、提升数据质量
（一）推广标准化数据标记
为提升数据流通的便捷性，联邦政府推动在设计阶段及默认设置中采用标准化的数据标记。该标记将依据国际标准和成功经验，明确数据处理程度、获取条件、完整性和颗粒度。运用行政与法律手段，在全德国乃至欧盟范围推广该标准。同时，制定条例简化互联网Cookies等跟踪技术的用户同意程序，增强用户友好体验。
（二）强化数据质量与竞争力
数据质量是数据应用的基础，联邦政府倡导采用开放的技术规格及国际标准，以提升数据质量，并视其为广泛应用数据技术（如人工智能、分布式账本技术）的前提。数据规范与标准需满足数字化、机器可读及可执行的格式要求，确保流程无中断、数据集成无缝衔接。政府鼓励德国代表积极参与标准的制定，同时，确保数据规范与标准不被用于市场排挤，保持开放，以增强数据市场竞争力和全球竞争力。在国际层面，致力于缩小数字鸿沟，保障发展中国家在数据生成、应用及增值上的公平权益。
（三）提升数据的可信度
为提升数据的可信度与质量，联邦政府致力于制定统一标准，涵盖数据标记、质量及审查等方面，为可持续数据生态系统奠定基础。具体措施包括：梳理现有数据标准，涵盖各行业的横纵标准，并在国际层面及国际标准化组织中推动缺失标准的制定；针对同一应用场景存在的多个标准，审核其互操作性；推广现有标准应用，提升各行业数据共享的可信度和合法性接受度。同时，促进数据匿名化和假名化技术发展，由欧洲数据保护委员会制定指南，规范匿名化流程及其后续步骤，确保数据长期无法重新识别，并立法明确非法去匿名化操作的刑事责任。
（四）提高公共数据质量
数据作为决策制定的关键资源，提升公共数据的质量至关重要。联邦政府将发布高质量数据集，覆盖交通、统计、地球观测与环境、农业食品、气象、地理信息、企业与企业所有权等领域，遵循欧洲标准实施标准化与质量保证，并配备机器可读元数据。同时，强化数据互操作性，减少数据冗余。确保数据完整、实时、透明、可追溯且定期维护。此外，开放的公共数据将纳入性别、年龄等特定维度，并提供法律保障，以全面提升公共数据质量。
三、充分发挥数据价值，推进数据文化建设
（一）充分发挥数据价值
1.依托数据进行决策
为实现现代化、民本化、透明化的政府行动，联邦政府将数据作为政府决策的基础，贯穿于各级行政层面。为保障数据价值的充分利用，提升政府透明度与行政效率，联邦政府将加强数据与IT基础设施建设，优化组织结构与流程。具体措施包括：在各联邦部委建立高效、持续互联的数据实验室，配备专业数据人才；提高公共数据集的使用率和链接度，采用统一数据标记，强化数据质量监管；支持灵活容错机制，促进行政流程持续优化调整。
2.积极推广数据应用优秀示范实例
为充分发挥数据价值，德国联邦政府计划通过展示成果案例，推广数据应用经验。政府将率先垂范，通过网络活动、宣传及研究等多种渠道，广泛推介研发领域的优秀示范案例，旨在降低数据应用不确定性，促进数据应用的公平竞争环境。
3.推进大型语言模型（LLMs）在政府部门的应用
为充分利用人工智能技术，联邦政府将积极探索大型语言模型（LLMs）在政府部门的应用，严格审核其合理性与合规性，确保遵守数据保护法规。鉴于LLMs初始训练需要大量非结构化数据，政府将打破数据孤岛，实施针对性数字训练，并同步采用隐私保护技术，以保障数据安全和隐私。
（二）推动数据互联与数据流通
1.促进数据空间及其动态互联发展
联邦政府正积极推动各领域数据空间（如移动、文化、制造业等）的发展与互联，旨在构建既安全又高效的数据流通环境。为了实现各数据空间之间的高度交互操作性，将数据空间与数据研究基础设施、开放数据平台及各类专业数据平台（如地理、环境、质量基础设施、生物医学/健康、农业、移动数据等领域）进行深度融合。这一举措旨在通过连接孤立的数据资源，同时保护数据提供方的权益，不仅加速了数据空间自身的成长，还大幅度提升了数据的交互流通效率，确保各领域的数据空间能够无缝交互，并顺利融入联邦层面的数据生态系统中。
2.设立数据管理机构
联邦政府决定设立专门的数据管理机构，旨在全面优化数据管理效能。该机构的核心职责在于促进数据的广泛应用与标准化建设，同时构建一套完善的数据托管与授权许可机制，确保在现行法律框架下显著提升数据获取与利用的效率。此外，该机构将与数据保护部门紧密协作，共同确保数据管理与应用过程中的合规性与安全性，为数据的健康发展保驾护航。
为推动数据管理机构的顺利建立与高效运行，联邦政府即将启动首个试点项目（„use cases“），旨在直接应对数据访问与共享、数据可用性及数据标准化等方面的挑战。通过该项目的实施，将进一步明确数据管理机构的具体职责范围，并据此科学规划所需的专业知识支撑与组织结构安排，从而为德国数据管理体系的进一步完善与发展奠定坚实基础。
3.构建安全的国际化数据共享框架
在坚定维护欧盟核心价值观与原则的前提下，构建一个安全可靠的国际化数据共享框架，旨在赋能公民、社会各界、企业、科学界及国家之间开展高效且安全的数据流通。此框架将尤其关注欧洲及国际层面数据空间的建设，力求打破数据流通壁垒，实现数据的无障碍流通与价值最大化利用。同时，全力拥护七国集团（G7）与二十国集团（G20）倡导的“数据自由流通与信任”理念，积极推动利用人工智能技术开展的联合研究项目。通过深化国际合作，加速科技创新步伐，促进先进技术的研发与应用落地。
（三）提高数据应用的接受度
联邦政府致力于从资源利用最大化和知识产权保护两大维度出发，为数据应用的长远发展奠定坚实基础，并着力提升社会各界对数据应用的接受度。数据战略要求实现资源的最大化利用，推动可持续的数据管理，以此促进跨行业、跨领域的资源共享，为《2030年可持续发展议程》的各项目标提供有力支撑。同时，现代数据经济的健康发展离不开对知识产权的严格保护与充分尊重。因此，加大对知识产权及商业机密的保护力度，确保产权持有人的控制权及合理收益得到充分保障。通过规范知识产权共享与数据流通机制，激发更多的创新活力。为此，政府将实施一系列激励措施，旨在更好地利用知识产权附加值，推动现代数据经济的繁荣发展。
（四）提升全民数据素养
在知识经济与数字化转型的浪潮中，数据已然成为国家发展的核心驱动力，而数据素养则是数字化转型与数据增长时代背景下不可或缺的关键能力。为积极应对这一时代挑战，德国政府正全力推进全民数据素养的提升工作，旨在确保广大民众具备出色的数据处理与创新能力。
通过增强数据使用的透明度，帮助公众深刻认识数据的巨大价值，并大力加强数据法、数据保护、数据安全及数据伦理等知识的培训工作，为数据获取与应用提供坚实的法律与技术支撑。同时，将MINT（数学、信息学、自然科学和技术）教育深度融入教育体系中，从学校教育到职业培训，全方位、系统性地提升全民数据素养水平。此外，通过大力提升数据素养和支持公益性数据项目等一系列措施，持续推动公众数据素养的不断提升，为社会的持续进步和繁荣贡献力量。
（五）倡导积极、负责的数据文化
在全面数字化转型和新技术蓬勃发展的时代背景下，我们正迈入数据应用的新纪元。为有力促进数字化进程和可持续社会发展，亟需倡导一种积极且有责任感的数据文化。这种文化旨在鼓励数据的积极供给与合理使用，加强跨学科、跨领域的紧密合作，构建坚实公众信任基础，并不断强化数据保护措施，确保数字世界的安全稳定。同时，提升数据应用的透明度，让公众广泛认识到数据的巨大益处，同时兼顾潜在风险，推动公共行政文化实现深刻变革。在此过程中，积极鼓励数据的共享与自主分享，大力倡导数据利他主义精神，鼓励公民、社会、经济界、科学界与政府携手并进、协同努力，共同推动数据的负责意识与高效管理，为构建更加繁荣、可持续的数字社会奠定坚实基础。
