编者按：德国联邦经济和气候保护部于2023年10月发布了《时代转折中的工业政策——确保工业地位，提升繁荣，加强经济安全》，旨在通过介绍德国工业的结构特征、面临的挑战以及政府采取的各项发展措施，阐明工业对于德国的意义及其未来发展图景。同时，这一文件“把对德国工业区位的维护，和所谓来自中国的‘地缘政治挑战’挂钩，它觉得中国的地缘政治挑战影响了德国的工业区位”1。文件中提到，德国将采取一系列措施，逐渐降低在工业领域的对华依赖度，由此可能产生的不利影响，需要我们提前做好应对。
德国联邦经济和气候保护部（Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz）于2023年10月发布了《时代转折中的工业政策——确保工业地位，提升繁荣，加强经济安全》(Industriepolitik in der Zeitenwende. Industriestandort sichern, Wohlstand erneuern, Wirtschaftssicherheit stärken)，旨在通过介绍德国工业的结构特征、面临的挑战以及政府采取的各项发展措施，阐明工业对于德国的意义及其未来发展图景。该文件包含5个部分：（1）前言部分由联邦政府副总理、经济与气候保护部长哈贝克（Robert Habeck）执笔，对“时代转折”背景下德国工业的意义及其发展所面临的一系列挑战进行简要说明；（2）第二章节陈述德国工业的结构特征（Strukturmerkmale）以及工业发展对于整个社会的意义；（3）第三章节对德国工业发展面临的三种类型挑战进行详细说明；（4）第四章详尽介绍时代转折中的工业政策以及联邦政府为推动工业发展采取的措施；（5）最后一章简要说明联邦经济和气候保护部发布工业战略的目的，并指出：德国应在接下来的两年内将相关措施落到实处。
一、前言部分内容概述
前言指出，德国工业正面临巨大的挑战：一方面，俄乌冲突使德国在工业发展方面要考虑工业原材料的供应安全，以及投入大量人力物力推动工业向环境友好型方向发展；另一方面，由于必要的改革和投资没有落实到位，工业发展的区位条件在很长一段时间内不断恶化。
为了应对这些挑战，本届联邦政府自上台执政后便将发展工业作为其日常工作的重要内容：消除扩大可再生能源生产的制约因素、防止天然气短缺局面的出现、快速建立液态气体基础设施、出台一揽子工业碳减排计划、降低技术工人入境德国门槛、加大对基础设施的投资等。其中，推动工业发展的几项核心任务是：扩大可再生能源的使用，推动能源密集型企业的转型；建立关于二氧化碳分离、使用、存储的监管框架；简化发展工业过程中的规划和审批手续。
前言还指出：工业是社会的重要支柱，它对经济领域、社会团结和民主稳定性都有重要影响；德国的工业战略应融入欧盟的整体战略中，确保德国在“时代转折”中的工业强国地位，并推动德国成为未来工业的重要区位，进而实现“扩大繁荣和共享繁荣，并加强德国和欧洲的经济安全”两个目标；经济界人士和政界人士只有通力合作，积极面对不断变化的外部环境才能推动德国工业发展。
二、德国工业的结构特征和意义
第二章节从工业的特点和结构特征以及工业对德国的重要性两个方面概述德国工业的发展情况。
1德国工业的特点与结构特征
从企业规模和行业部门来看，其工业有以下三个特点：（1）企业规模类型的多样性。除了几家大型康采恩外，还有各类中小型企业和家族企业，制造业中90%都是雇员不超过250人的中小型企业；（2）行业部门和产品种类的多样性。除了汽车、化工、医药和机械制造四大支柱行业以外，造纸、玻璃、电子、光学、纺织、水泥、建筑、钢铁、军备、废物回收利用、风力涡轮机、热泵、飞机和自行车制造、各类硬件和软件等也是德国重要的工业部门；（3）工业制造领域中有40%以上雇员从事与服务相关的工作。服务领域的企业对于强大、创新的工业而言作用越来越重要，比如在数据、数字化应用以及先进的通讯技术领域。
此外，德国工业还有三大结构特征（Strukturmerkmale）：（1）工业广泛分布于德国境内各个地区，遍布各地的中小企业对城市和地区发展产生深远影响，东南西北四个方向都有门类不同的产业集群。（2）深度融合的价值链。德国不仅生产最终产品，还生产零部件和原材料。空间上的便利推动了德国和其他欧盟国家在价值链上下游的合作，不同经济部门的康采恩和中小企业通过价值链建立了互相交融的关系。（3）注重技术理念的更新和新技术的研发，如：德国提出“工业4.0”概念，将2021年国内生产总值的3.13%用于研发;2021年德国每1000亿美元国内生产总值的专利申请数量为1494项，位居世界第5。
德国工业的成功也离不开工人们的努力、协商共治文化（die Kultur der Mitbestimmung）和社会伙伴关系。双元制职业教育和应用型高等教育与企业建立社会伙伴关系，通过紧密的合作共同培养了大量契合产业发展需求的技术人才。协商共治机制使雇员有机会参与企业决策过程，在提升雇员对企业认同感的同时留住了人才。
2工业的意义
文件指出，工业结构的多样性是德国经济在面对诸多危机与挑战时仍能实现稳健发展的关键。图2呈现了德国、法国、意大利和西班牙四国制造业自2015年起增加值总额（Bruttowertschöpfung）相关指数（Indexpunkt）的变化情况，和其他欧洲国家相比，德国借助自身的工业体系，更快从疫情造成的负面影响中恢复过来。
德国工业以其约800万从业人员成为重要的雇主，此外与工业相关的上下游服务业企业提供了数百万的工作岗位，这些工作岗位受益于工业订单，并且为工业提供了重要的应用领域。工业领域良好的工作环境主要归因于雇主联合会与工会之间长久以来建立的稳定的伙伴关系：二者共同参与决策，而强有力的共同决策有助于减少自动化对工业就业的潜在负面影响，并且施行共同决策的企业更多投资自身未来发展，这使得企业发展具有稳定性，未来规划具有安全性。
三、德国工业面临的挑战
文件指出，德国工业正面临以下三方面的挑战：
1.地缘政治层面的时代转折（geopolitische Zeitenwende）。中国正通过“中国制造2025”等战略技术政策和工业政策努力提高自己在地缘经济结构中的地位，进而取得技术方面的领先优势，而对这一战略进行补充的“一带一路”倡议有经济、对外政策和安全政策方面的考量，旨在为中国创造自己的全球网络。此外，美国的经济政策也在发生重大改变：它一方面奉行对中国的去风险化政策，另一方面目标明确地强化自身工业。其近期通过的一系列法案，如通货膨胀抑制法案（US Inflation Reduction Act）、基础设施投资和就业法案（Infrastructure Investment and Jobs Act）等，加速了美国和欧盟在未来技术研发方面的竞争。鉴于以上地缘政治现实，德国和欧盟必须努力寻求各个供应链的独立性。
2.被忽略的区位因素（vernachlässigte Standortfaktoren）。由于一些战略错误和改革的缺失，德国工业发展的一些核心区位因素不断恶化。这些区位因素主要包括：（1）能源成本上涨。俄乌冲突爆发后，急剧上涨的能源价格增加了德国工业发展的成本。（2）劳动力和技术人员紧缺。德国工业发展缺少大量劳动力，很多专业岗位缺少高端技术人才，且这一局面正变得日益严峻。2011至2022年，德国专业技术人员的缺口大体呈现上升趋势。（3）行政审批流程繁复。复杂冗长的规划和审批手续束缚了企业的手脚，成为不必要的负担。需要加快行政机构改革，简化规划和审批手续。（4）基础设施建设滞后。德国对传统基础设施的投资自20世纪90年代初以来呈现下降趋势，远低于欧盟国家的平均水平。（5）税务系统复杂且税务负担重。德国税务制度复杂，且官僚作风盛行，导致企业需投入大量时间和资源应对；各类税款和社会保障支出自2000年以来虽有下降，但从全球比较来看仍处高位，德国失去税收竞争力。
3.调整气候中和政策（klimaneutrale Erneuerung）。减少温室气体排放是德国工业发展需要面临的又一大挑战。根据联邦气候保护法，德国2030年工业领域的温室气体排放量要降至2022年排放量的三分之一，比1990年的排放量减少57%。实现这一目标时间紧迫，德国工业界需要不断开拓新市场，开发环保型产品，该过程需要企业付出巨大努力且伴随着很大不确定性。此外，全球许多国家在气候保护方面需要完成的指标远低于德国和欧盟。因此，本地企业在全球市场上将面对那些不需或仅需少量成本用于减少碳排放的竞争对手。贸易强度越高的行业，其生产部门从欧盟转移到气候规则较为宽松的国家的风险则越大。
四、时代转折中的工业政策
1工业政策的指导思想
德国联邦经济和气候保护部认为，“时代转折”中的德国工业政策必须以以下三点战略思想为指导：1.工业政策的实施以欧盟为整体框架。欧洲绿色协议和欧洲工业战略是德国工业政策制定的基础，保持德国的工业地位反过来确保了欧洲的工业基础。德国制定并实施的一系列推动工业发展的计划要以欧洲经济安全为出发点，以持续提升欧洲工业产品价值为落脚点。
2.工业的发展离不开长期稳定、可信赖的区位条件。德国应重点改善以下五个区位条件：（1）加快可再生能源的开发利用和配套网络建设，拓展能源供应多样性。建立氢气存储设施和工业。确保电价稳定。（2）加大对公共基础设施建设的投资力度。（3）简化规划和审批流程，推进管理的电子化进程，整顿官僚主义风气。（4）减少技术人员入籍限制，提升继续教育课程质量。（5）为企业投资提供税收优惠政策。3.有计划、有针对性地支持工业发展，重点包括：（1）通过确保原材料、供应链、产品销售市场的多元化，以及推动外迁重要工业企业回流德国和防止核心工业部门外迁，保证德国的经济安全。（2）保护工业免受恶性竞争，并在低碳方面予以政策支持。
2工业发展的主要措施
在遵循以上三点指导思想的基础上，舒尔茨政府自上台后从三方面采取了一系列推动工业发展的措施：（1）加强工业竞争力。具体措施有：确保能源供应和突显能源价格竞争力；更新基础设施；改革行政机构，简化审批手续；加大创新和尖端技术的研发；推动工业的数字化转型；吸引投资和加大财政支持；确保专业人才；加强欧盟内部市场。（2）提升经济安全。具体措施有：多措并举增强经济安全；加大对微电子工业的支持与投入；扩大转型技术（光伏、风能、电池、网络元件、电解装置、大型热泵、碳捕集与利用/碳捕集与封存）生产；保障原材料供应和推动发展循环经济。（3）加大改革力度。具体措施有：发挥排放交易系统的主导性工具作用；出台资助计划，促进企业的碳中和转型；建立绿色主导型原材料市场；推动碳捕集封存技术（CCS）和碳捕集利用技术（CCU）的发展；支持新能源车的研发与销售，推进交通领域的革新。
五、展望部分内容概述
德国联邦经济和气候保护部发布的工业战略旨在阐明联邦政府的工业政策以及将这些政策融入社会市场经济的背景和重要性。该文件指出：德国现任政府应在剩下的两年任期内努力推动这些政策的实施并解决工业领域内尚未解决的问题，以确保和提高德国在工业领域的地位。
值得一提的是，早在德国联邦经济和气候保护部于2023年10月发布该文件前，德国经济研究所就于同年9月发布了名为《时代转折中的工业政策》（Industriepolitik in der Zeitenwende）的报告。该报告明确提出：工业政策必须为在竞争性市场中不断发展的结构变革（Strukturwandel）创造条件，并确保国内价值创造的竞争力。在这方面，确定国家干预的程度至关重要。通过创新和投资增强企业的适应能力是成功变革的关键要素。长期且无条件的补贴、市场封锁或完全承担风险将危及必要的变革过程，最终影响企业竞争力，并使国家的角色过度扩展。
